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试论我国行政规划公众参与制度
作者：邓力 汪柏燕
来源：《法制与社会》2016年第31期
摘 要 目前我国各类行政规划公众参与机制依然存在着诸多不足，未能充分保障公众参与的权利空间。为此，本文试从实体规制和程序规制等方面对公众参与制度进行调整和完善，并提出应加强公众参与意识的培育，从而建立起公民与之间的良性互动关系，以期尽量减少或者避免因行政规划而产生的侵权、以及各种社会悲剧的发生。 关键词 行政规划 公众参与 公共利益 法律规制
作者简介：邓力汪，华东交通大学人文学院与行专业硕士研究生，研究方向：行政规划与行政执法；柏燕，华东交通大学经济管理学院会计、法学双学位，研究方向：财务管理、行政管理。
中图分类号：D621 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.070 一、引言
随着从“夜警国家”到“行政国”的逐渐转变，行政职能逐渐弥漫于社会经济生活诸多领域。由于行政机关调配资源的有限性以及涉及利益主体的多元化，客观上要求行政机关在做出行政行为之前必须整体部署，依法规划。然而，行政规划本身具有相当的变动性、裁量性等特点，加之各级行政机关制定的诸多行政规划缺少严格的法律规制，忽视程序规范，行政意志往往占据绝对主导地位，由此产生行政规划冲突、侵害行政相对利、公共资源浪费等现象。究其原因，公众参与机制这一重要因素的不健全和不完善而导致的行政规划过程缺乏有效监督和制约，所以在行政规划过程中建立完善的公众参与机制是控制行政规划裁量权，协调多元主体利益冲突以及提高行政机关公信力的有效方式。 二、行政规划界定
对于何为行政规划，学界议论纷纭尚无统一说法，国内外学者们从不同的角度作出了不同的界定：
第一，行政规划是指行政主体在实施公共事业之前，综合地提出有关行政目标，事先谋划出规划蓝图，进而制定出为实现该综合性目标所必需求的各种性大纲的活动。① 第二，行政规划是指行政机关为将来一定期限内达成特定的目标或实现一定的构想，事前就达成该目标或实现该构想有关的方法、步骤或措施等所为的设计与规划。②
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第三，行政规划是指为了以最佳的方式实现依据现有条件确定的目标而进行系统准备以及理性设计的过程，也是为了实现特定的制度设计而协调各种不同的，甚至相互冲突的利益的过程。③
基于对上述观点的分析，同时为了方便本文的探讨研究，笔者定义为，行政规划是指行政主体为实现特定行政管理职能，满足公共利益的需要，依法制定管理目标并确定实现目标的方法、步骤和措施的行政活动。
三、行政规划公众参与的必要性分析
近年来土地征用纠纷、房屋拆迁纠纷等问题此起彼伏，在这些纠纷中突显出来的侵权、现象，使我们清楚地认识到行政规划必须走法治化道路，进行严格的法律规制。在行政规划过程中，公众参与对于保证行政规划合理性、合法性和正当性具有十分重要的现实意义。鉴于行政规划直接波及公众利益之广，影响公民基本权利之深，有必要探讨在行政规划中充分寻求公众参与的私权利空间的必要性。
（一） 行政规划裁量权需要公众参与加以规制
行政规划的裁量权体现在行政机关在制定行政规划过程中有权自主决定行政规划的目标、内容和实现手段等。“行政规划具有双重属性，一方面本身具有多元利害调整的机制，另一方面在具体内容上又具有专门的性以及技术性因素的判断。④”正是此种行政规划双重属性决定了行政规划编制具有相当的裁量权。公众参与行政规划就是通过提出批评建议、发表评论等方法参与到行政规划过程中来，就相关问题进行商讨、辩论，这样行政规划的编制过程就呈现在“阳光之下”，行政规划裁量权也就得到应有制约，规划方案最终结果不是行政主体一家之言。
（二）利益主体的多元化需要公众参与调和
行政管理的过程其实就是资源与利益的过程，行政规划亦是如此。在市场经济环境下，行为主体之间的价值选择以及利益取向各不相同甚至时有矛盾。在此背景下，必须让不同利益方的代表者参与行政规划协商对话，充分发表观点，再将各方面的利益诉求、价值判断结合在一起综合考量，并在各方协商的基础上形成最终的规划方案。需强调的是，在行政规划过程中任何个人和组织都不能拥有话语垄断权。 四、我国行政规划公众参与现状及存在问题 （一）我国行政规划公众参与现状
随着我国社会主义民主法制建设的不断推进，公众参与国家政治生活和公共治理过程的意识和热情都有了较大提升。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》深刻指出，要深入推进依法行政，加快建设法治，其中最重要的一环就是要健全依法决策的
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机制，将公众参与制度确定为重大行政决策必经法定程序，保障决策制度科学、程序正当、责任明确。可以说，目前社会各界对公众参与的必要性、迫切性和重要性已基本达成共识，但公众参与却依然在偏形式化的道路上徘徊不前。
在实践中，由于行政主体更多的是将行政规划看作规划和管理部门的内部工作，低估了行政规划对公民经济社会生活的影响。在行政规划中虽然也提供公众参与渠道和途径，但公众参与也主要是局限于城市规划、环境保护规划等有限的领域，而且这些领域的公众参与也往往流于形式，处于有限参与、被动参与、形式参与的阶段，离实质参与相差甚远。
此外，我国尚未制定颁布专门的行政程序法，导致公众参与机制缺乏统一有效的原则性规定。关于行政规划公众参与的规范性文件，有些是以法律的形式分散于有关法律、法规之中，如《土地管理法》总则中，对于土地利用总体规划内容作出了原则性规定，第三章又专门对土地利用总体规划进行了详细具体规定，但对公众参与程序这一机制规定的篇幅极少；而《城乡规划法》是一部关于城乡规划的专门性法律，但多数还是以规范性文件表现出来，如国家旅游局于2000年颁布的部门规章《旅游发展规划管理办法》和太原市常委会于2003年颁布的地方性法规《太原市城市规划条例》等等。
可以说，从实体和程序两方面保障公众参与行政规划，不仅是实现“权利制约权力”的现实需要，更是保护公民合法权益的重要途径。 （二）我国行政规划公众参与存在问题
第一，行政规划机关对公众参与的态度处于矛盾状态。行政机关容易受自身利益的影响而使其本身的行政行为受到偏向，一方面，行政机关的财政开支需要有稳定且持续的税源，这就会使行政机关更易偏向纳税贡献较大者的利益；另一方面，行政机关在现实中又必须是公共利益的保障者和捍卫者。“掌握公共权力，从事公共服务这种性质决定了行政机关在行政规划过程中必须是以社会整体利益出发，以市民福利的全面提高为宗旨。”⑤正是这两种利益趋向使得行政规划机关对“公众参与”既从形式上热衷又从心底里恐惧甚至排斥，处于摇摆不定的矛盾状态——既害怕自身权力受到过多的约束和，又要扮演公共利益的代表者和服务型的完美化身。虽然行政机关经常大力宣扬鼓励公众参与，但往往又使公众参与的功能仅仅局限在“咨询”和“论证”的狭窄范围。
第二，公众参与行政规划缺乏完善的法律制度保障。与德国及地区将行政规划纳入专门的行政程序法不同，目前我国关于行政规划的相关立法基本上分散在各项单行法律法规以及规章当中，如《土地管理法》、《城乡规划法》等，作为以行政程序为主要内容的行政行为，行政规划尚缺一部统一指引和规制的程序基本法。从而关于行政规划的公众参与机制也只能从这些单行法律法规中寻找法律依据，但令人失望的是这些法律法规绝大部分没有关于公众参与机制的相关规定或规定较为模糊。例如，《城乡规划法》虽涉及公众参与内容，但仍是一些原则性的规定，在实践当中缺乏可操作性。而在英美德等国家，公众参与行政规划已作为一项法
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定的制度被确定和执行，如英国《城乡规划法案》中规定，每一种类型的行政规划，从方案的编制、公布、审批直至涉及行政规划诉讼的关键程序都有法定的公众参与内容。
第三，行政规划信息公开不够透明及时。公众参与行政规划不能盲目，必须首先了解清楚行政规划各方面基本情况。自《信息公开条例》颁布施行以来，我国的政务公开状况显然已取得长足进步，但依然存在不足之处，某些方面信息公开没有实现透明及时，未能让公众满意。从实践来看，行政机关主动公开的信息多为行政规划文本，而规划编制过程和争议焦点很少对社会公众公开，论证过程往往是在规划编制机关主持下，由有关专家在较为封闭的条件下参加进行的，从而直接导致了论证过程中的信息公开程度不够。相关信息若不公开，公众就无法获取关于行政规划的详细信息，公众参与的真实性和实效性也就大打折扣。而在行政规划方案最终确定以后，规划机关往往未就是否采纳公众意见做出公开说明，这样的规划方案也就缺乏公信力，难以让公众信服。
第四，公众参与行政规划程序混乱。在行政规划过程当中，法律往往将选择公众参与的方式和程序的权力授予规划机关，规划机关具有相当的自由裁量权，在没有法律法规细致规制情况下，容易导致规划机关在选择公众参与的方式、程序上存在一定的任性。在实践当中，行政规划机关往往采用听证会的形式敞开公众参与的大门，但对于听证会代表的选择、听证主持人的产生、听证会的具体程序、听证笔录的效力等系列问题，各行政机关的规定多有不同，不少行政规划机关仅仅是在行政规划方案到了最后专家评审阶段，有的甚至在规划方案批准之后才“走过场式”公示，收集到的公众意见和建议很难实际作用到规划方案成果中。
第五，公民参与行政规划的意识薄弱。公民参与国家和社会事务的管理是一种政治行为，因而必然受到一定政治文化和意识形式的影响。我国几千年的政治文化形成的是“官本位思想”，不少公民总认为自己在权利体系中处于被管理、被统治的地位。对于公共决策和公共事务，大多数人认为这是自身的事情，与自己无关，即使部分具有主人翁意识的公民能够认识到公共决策与自己的利益息息相关，也会由于没有直接畅通的途径来表达自己的利益诉求和意愿，因而容易失去参与热忱。
五、完善我国行政规划公众参与制度的建议
针对行政规划公众参与制度的问题和不足，需要积极寻求合理完善的机制予以充分保障。为此，笔者将从以下几个方面，对完善我国行政规划公众参与制度提出构想。 （一）从立法层面对行政规划公众参与机制进行保障
公众参与行政规划是赋予公民的一项基本权利。⑥在行政规划领域，关于建立公众参与机制的法律法规体系应当具有层次性和可操作性。行政规划相关法律法规作为主干法，应当对公众参与行政规划的全过程进行详细的规定，包括利益相关方的权利和义务等实体性内容，规划方案审批过程当中公众参与的具体流程等程序性内容，规划执行过程当中公众监督的形式
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等。地方行政机关有关行政规划的相关法规规章应该根据地方实际情况，对行政规划相关法律法规予以细化，它们是公众参与行政规划过程的具体实施依据。
我国在《环境保》、《土地管理法》、《城乡规划法》等法律规范中对公众参与机制都有了相关规定，但当前整个行政规划法律制度中有关公众参与的具体规定仍相当匮乏，还有大量的其他类型行政规划游离在法律规制之外，公众参与的主体、方式和程序等方面都没有明确的规定，因此有必要在今后的立法当中进一步健全。 （二）行政规划中公众参与的信息公开
信息公开是公众参与行政规划的必要前提条件。通过强化信息公开，参与到行政规划程序当中的公民才能详细知晓事实，了解行政机关做出决定、决策以及立法的理由，了解支撑行政行为的合理证据，进而才能准确有针对性地表达建议，从而实现实质意义上的公众参与。⑦因此，在信息公开基础上参与才能在一定程度上避免各方沟通的形式化。公开行政规划的相关信息既是行政机关的职责，又是行政相对人的权利。要做到真正的民主参与、实质参与，就需要公开行政规划各个阶段、各个层次的信息。
立法层面应明确规定行政规划机关积极主动公开以下信息：一是行政规划立项说明书；二是行政规划草案具体内容；三是公众对于草案的意见；四是规划编制机关对于公众意见的采纳情况等。⑧信息公开可以采取诸多方式，在行政规划编制期间可以通过报刊、网络以及新媒体微博和微信等方式向社会公示规划方案，征求公众意见。在行政规划方案确定后可以通过公开展示、媒体宣传以及规划说明手册宣传等方式向社会公布，接受公众对规划实施的监督。 （三）加强和落实行政问责制度
在行政规划过程中，有效的问责机制尚未形成，行政规划过程中的明显错误及侵权现象非得等到有上级批评和压力之后才能纠正，与其说行政规划过于随意，不如说是问责机制缺失、效率低下导致的公众参与动力受到阻碍。行政机关权力若受不到强有力的监督和约束，诸如重庆市规划局惊现集体现象、南通市火车站建成两年即速改建的“政绩试验田”现象，这种“规划不如领导一句话”的现实尴尬就依然难以避免。
在《社会契约论》当中，卢梭认为行政身上有三种本质不同的意志，首先是个人固有的意志，其次是集体的意志，第三是人民的意志。他认为，行政个别意志要尽量规避，应依靠人民的意志作出行政行为，以免损害公共利益。⑨因此，有必要建立行政规划问责制度，使违法的机关和相关责任人受到应有的制裁，如此才能树立起行政机关的公信力，让公众对行政机关产生足够的信任。
总之，做到有权必有责，行政机关才会有组织和鼓励公众参与行政规划的压力，促进公众参与行政规划的法治化。
（四）规范行政规划公众参与形式和程序
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为更好地保障公众有效的参与行政规划，实现利益相关人、行政机关和社会组织之间的利益沟通与协商，就必须规范行政规划中公众参与的形式和程序。首先，一项行政规划方案的确定需要经过草拟、论证、确定、执行等阶段，要求行政规划编制机关在确立公众参与的方式和程序时，应充分保障公众参与规划方案的制定和实施的全过程；其次，公平原则要求行政规划所影响到的利益相关方都能参与到行政规划过程中来，都有平等地享有提出意见和建议的权利。规范公众参与机制是为了让公众对行政规划发表自己的观点和见解，使不同的利益主体进行利益的沟通和协商，从而最终实现权利的平衡。因此在确立公众参与的方式和程序时，应当最大限度的方便和尊重公众参与。 （五）加强公众参与意识的培育
公民社会是指一个社会共同体的公民，明确地知晓自己所处社会中的地位，以及自身的权利与义务，这种公民身份要求所有公民享有平等的权利以及承担平等的义务。公民社会具有权利与义务的平等性、认知的共识性、行为的自主性以及参与的实践性等特征。⑩在公民社会状态下，每个人都积极地参与公共事务，而不是抱着漠不关心的态度，同时社会公共组织也积极地发挥着维护公民权利和保障公众政治参与的作用。一方面，要鼓励公众积极参与到公共事务中来，促使其发挥社会主人翁的作用；另一方面，可以鼓励让具有共同利益诉求的公民自发组建一个团体，共同推选一个或若干个公民作为团体代表进行参与公共事务，进一步促进“公民社会”的发育成长。正如托克维尔提出，在这个时代，结社自由已然成为反对多数的一项必要保障。由于公民力量客观上较为分散，面对公权力强大的行政机关，单独个人在规划程序中的影响和作用过于渺小，故而分散的、单个的公民参与行政规划程序有诸多不利因素。 六、结语
历史实践证明，好的理念机制需要有完善的制度配套予以保障，才会发挥应有的作用和效果。在行政规划中建立完善的问责和保障制度，规制裁量权，切实保障公众参与行政规划的各项权利，如此公众参与才不会流于形式，也势必会推动和促进高效型和服务型的实现。 注释：
①姜明安.行与行政诉讼法.北京：北京大学出版社.1999. ②翁岳生.行.北京：中国法制出版社.2000.
③[德]汉斯·J·沃尔夫，等著. 高家伟译.行.北京：商务印书馆.2002. ④朱新力.法治社会与行政裁量的基本准则研究.北京：法律出版社.2007.
⑤朱芒.论我国目前公众参与的制度空间——以城市规划听证会为对象的粗略分析.中国法学.2004.
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⑥《中华人民共和国》第二条：我国一切权利属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。 ⑦周佑勇.行政裁量治理研究：一种功能主义的立场.北京：法律出版社.2008. ⑧崔辉.行政规划中的公众参与机制研究.南京：东南大学.2011. ⑨[法]卢梭著. 李平沤译.社会契约论.商务印书馆.2014.
⑩李图强.现代公共行政中的公民参与.北京：经济管理出版社.2004.
