２０１３年第４期 中国农业银行武汉培训学院学报 Ｎｏ．４ Ｊｕ１．２０１３ 总第１６０期 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆＡＢＣ ＷｕｈａｎＴｒａｉｎｉｎｇ Ｃｏｌｌｅｇｅ Ｓｅｒｉａ１ Ｎｏ．１６０ 地方国库现金管理的研究与探讨 段小玲 （中国人民银行九江市中心支行江西九江３３２０００） ［摘要】 伴随我国经济的快速发展和财政国库管理制度改革的稳步推进，加强地方国库现金 管理显得尤为迫切。本文通过对地方国库现金管理的可行性进行分析，并解析当前开展地方国库现 金管理工作面临的困难，提出完善地方国库现金管理工作的对策和建议。 ［关键词】地方国库；现金管理；金融 ［中图分类号】Ｆ８１２．４５［文献标识码］Ａ［文章编号］１００４－４８１７（２０１３）０４．００５０．０４ 国库现金管理是我国市场经济发展和财政 余额资金：管理目标不再仅仅是追求库存余额 金融改革的必然产物。国民经济的快速发展带 效益的最大化，还包括对国库收入和支出的现 来了财政收入的持续增长．建设公共财政目标 金流对宏观经济所产生影响的考虑．在兼顾经 的确立引发了以建立集中收付制度为主要内容 济效益的同时，更考虑社会效益：管理内容包括 的财政改革，使得以提高国库资金管理效 对国库收支现金流的分析预测和不同市场投资 率为核心的国库现金管理，成为改革进程中不 工具的选择以及财政和货币的协调配 容回避的课题，加强地方国库现金管理，促使国 合等。 库管理变革以不断适应新的发展环境和要 二、地方国库现金管理的可行性分析 求。 （一）地方国库现金管理运作的主体职责和 一、国库现金管理的概念 原则 国库现金管理的概念可以从狭义和广义两 《国库现金管理暂行办法》第五条规 个方面来理解。狭义的国库现金管理，是指在确 定：“财政部会同中国人民银行开展国库现金管 保财政支付需要前提下，以实现国库现金金额 理工作。财政部主要负责国库现金预测并根据 最小化和投资收益最大化为目标的一系列财政 预测结果制定操作规划。中国人民银行主要负 管理活动。其管理对象即国库现金，是指财政部 责监测货币市场情况，财政部与中国人民银行 门在人民银行国库的活期存款；管理目标是建 协商后签发操作指令。中国人民银行进行具体 立在货币时间价值基础上的收益最大化。完全 操作。”地方国库现金管理运作也应以人民银行 遵从市场经济规则；管理内容主要侧重在对国 各级行和同级财政部门作为共同主体，人民银 库库存余额的预测和对余额的市场运作。 行侧重具体操作及监管职责，财政部门侧重预 广义的国库现金管理。是指在确保财政支 测和管理职责，两者相互配合与监督。和地 付需要前提下，全面考虑国库收支运动对客观 方国库现金管理运作的原则保持一致，遵循安 经济的影响，结合国库收支运动规律对国库库 全性、流动性和收益性相统一的原则，从易到 存余额进行市场运作，以实现国库库存余额效 难，稳妥有序地开展。 益最大化或者财政收支缺口筹资成本最小化的 （二）经济的快速发展为国库现金管理提供 一系列管理活动。其管理对象仍然是国库库存 舞台。 以江西省九江市为例，２００５—２０１２年地方 财政收入由３９．８亿元上升到２２０．９亿元，增长 一５Ｏ一 了近５倍，加之一般性转移支付补助，专项转移 （四）国库单一账户制度是国库现金管理的 支付补助等项目资金暂时沉淀于地方国库，使 基础。 得地方国库库存资金余额逐年增ａｎ（见图）。 单一国库账户集中收付制度是比较规范成 熟的管理办法，国库现金管理制度建设与单一 国库账户集中收付制度关系密切，通过单一账 户体系，银行可以实时掌握现金余额， 为现金管理提供丰富、准确的第一手资料。建立 Ｉ＿ ００ ０，０ｏ０＝：团二菡二 ．＝ 二宣二 ： 国库单一账户体系后，财政资金的账户设置和 收支缴拨方式发生了根本性的变革，从而有效 地解决了传统国库管理中存在的问题。一 ２００５ ２０（】６ ２００７ ２／）０８ ２００９ ２０ｌ０ ２０Ｈ 恩２０１２ 是能够将资金集中到国库进行统一管理， （２００５年３９８１３０万元。２００６年４５８５３８ 灵活地调度和使用资金，消除因资金分散使用 万元，２００７年５７５１８６万元，２００８年６６１６７８ 而产生的闲置资金，提高资金使用效率，有 万元，２００９年８６１９４４万元，２０１０年１１６７００６ 利于加强对国库现金流的管理；二是财政资金 万元。２０１ １年１６１８０３６万元，２０１２年２２０８５７６ 集中化管理，可以降低资金成本，减少用于 万元） 资金调度的国债发行量，从而减轻财政利息负 近年来九江市经济迅猛发展。经济的发展 担，有利于国库现金余额的投资和缺Ｉ：１的弥补。 直接结果表现为国库库存现金的增加，为国库 三是通过编制和实行部门预算。减少财政资金 现金操作提供了可能，这也是九江经济发展的 支出的中间环节，大大提高财政资金使用的透 现实需求。无论是财政收支改革、税收改革 明度，有利于科学、准确地分析和预测国库现金 和国家现金管理．其动力源于财政资金利益最 流。 大化的管理要求。随着经济的快速发展，税收的 （五）多种余额管理方式是国库现金管理的 迅猛增长，国库库存的增多，单纯的国库利息计 关键。 付已无法满足地方财政增加国库资金收益的需 现金管理人员根据对现金流的预测结果， 求，市场呼吁国库现金管理的运作。在公共财政 综合运用金融工具，通过在金融市场中积极运 下．地方财政承担着为本地区提供优良的 作，以达到更好平滑国库现金余额的目的，操作 公品和服务的职能，在这个过程中，充分利 主动性强．易于达到国库现金管理的目标。国库 用国库存款余额开展现金管理．可以有效提高 现金运作的具体方式主要有商业银行定期存 财政资金的收益率。 款、买回国债以及国债回购与逆回购等，开展国 （三）国库现金流动预测是国库现金管理的 库现金管理，除在人民银行保留合理的库底资 前提。 金外，将对其余的资金进行操作，在保证安全性 对现金流动的控制旨在高效监督现金流人 和流动性的前提下使国库资金收益最大化。 和现金流出的过程，为此需要对全过程进行系 国库现金管理商业银行定期存款是指国库 统分析。地方国库除组织和管理财务核算以及 现金在银行保留库底资金以后，其余部分 进行国库资金收支统计分析外，正不断加强监 存放在经过招投标产生的商业银行，以获取定 测和研究工作，每天掌握现金金额，通过利 期存款利息，为了保证资金的安全性，商业银行 用定期收集的信息建立参考数据库和采用一些 还需要提供信誉较高的抵押品予以保证。买回 如现金流动分析技术等手段，使国库能每天或 国债是指利用国库现金从国债市场买回未到期 每周进行高水平的、可靠的现金流动预测，并将 的可流通国债并予以注销或持有到期的交易行 现金金额的变化趋势与现金流动的预测情况相 为。国库现金管理的主要操作方式还有国债回 比较，跟踪调查变化的主要原因。以此建立短期 购与逆回购。国债回购是国债交易市场中的交 现金流动预测机制，从而指导库底资金的合理 易双方进行的以国债为权利质押的一种短期资 运作。 金融通业务，指资金融入方（正回购方）在将国 一５１— 债出质给资金融出方（逆回购方）融入资金的同 虑资金的盈利性、流动性和安全性。国库资金属 时，双方约定在将来某一日起由正回购方按约 于性质的资金，主要来源于税收和国 定回购利率计算的资金额向逆回购方返还资 债，其最终要运用到预算项目中，因此，在 金，逆回购方向正回购方返还原出质国债的融 投资管理国库资金时，首先的原则是保证资金 资行为，与国债回购相反的是逆回购。这两种操 的安全性，即在运作国库资金时，要规避风险， 作方式对于财政收支的季节性波动起了很好的 不允许发生本金的损失。由于国库资金是国库 平衡作用。 收入和支出时间差所形成的临时性沉淀资金而 三、当前开展地方国库现金管理工作的障 不是长期性资金，所以，在国库资金运作时应充 碍 分保证资金的流动性。即必须投资于流动性强 （一）地方国库现金管理缺乏相应的制度保 的融资工具。当需要资金执行预算支出任务时 障。 能及时变现且不引起资金损失。在保证资金的 国库资金是保证国家机器正常运转、保障 安全性和流动性的前提下。最后考虑的才是资 社会公共支出和构建社会保障体系的重要资 金的盈利性。如何在获取收益的同时将风险降 金，关系每个公民切身利益和社会稳定。而且规 至最低，使得地方利益在一个合理、合规的框架 模庞大、涉及面广，受财政、管理手段、地方 下进行，尤其在地市级国库现金管理操作中，如 利益、认识偏差等方面的影响。大量地方财政资 何有效地规避风险还没有成熟的管理办法。导 金依然游离于国库管理之外，无法全面、准确、 致增加国库现金的管理难度。 完整地反映国库收支情况。在现行法制环境下， （四）金融市场发展不能较好地满足地方国 只有＜国库现金管理暂行办法》等制度，是 库现金管理多样化的需求 针对国库制定。地方国库现金管理没有制 当前，金融市场发展呈现出一大特点：一是 度指导和规范。地方国库存款运作的法律体系 金融市场发展水平表现出区域性不平衡。即东 尚未形成。对于国库现金管理的职责义务、操作 部沿海地区、中西部，以及东部地区的金融市场 运行、风险管理、责任追究等均未有明确规定。 发展不同步，不同区域金融市场无法提供相对 为有效规避现金管理过程中的风险问题，理顺 完善的地方国库现金管理平台。二是金融市场 各方关系。需加快研究建立现金管理过程中的 产品结构相对单一。虽然经过多年的发展，中国 法律、法规和操作规程。 金融市场获得显著发展，但金融市场中符合国 （二）地方国库对现金流的预测难度较大。 库现金管理的操作工具不多。当前国库现 由于国库现金收支受多种因素影响，具有 金管理操作工具主要是商业银行定期存款。发 较大的不确定性。一方面，财政预算管理不 展不平衡的金融市场和相对单一的金融市场产 够完善，财政预算管理缺乏刚性约束，大量预算 品结构显然不能满足地方国库现金管理多样化 外资金的存在干扰了对财政支出的定量分析， 的需求。 加大了预测的难度。另一方面，基层国库部门受 四、完善地方国库现金管理工作的建议 到预测手段和人员素质的．预测的准确性 （一）加强制度建设，充分发挥地方国库监 难以保证。同时，国库现金预测还需要对当地税 管职能。 收情况及财政支出的项目及其进度的掌握，在 我们的国库还基本上是一个核算型的国 实际操作中会存在一定的难度。当前，多数国库 库。虽然国库条例及相关法规制度赋予了国库 业务人员对国库现金管理的理论掌握的广度和 一些监督管理国库资金的权力，但由于监督管 深度远不能满足实际操作需要。特别是对统计、 理的法律依据不健全。国库监督管理的责任不 计量分析方法在经济和金融业务中的运用水平 明确。使国库的监督管理作用并没有很好地发 较低。难以有效地开展国库现金流预测。 挥出来。国库单一账户的建立，目的是为了 （三）风险防范手段尚不健全。 加强财政资金的管理，提高财政资金使用效益。 现代国库投资管理的原则是：安全性第一、 强化国库监督职能，是国库单一账户的必 流动性第二、盈利性第三，资金的投资应综合考 然要求。抓紧健全监管的法律依据，明确国库监 一５２— 管财政资金的义务、权利和责任，做到责、权、利 收支余缺，而且能在一定程度上，促进货币市场 有机结合。增强国库监督管理国库资金的责任 和债券市场的发展与完善，有助于完善银 感。对于国库单一账户制度而言，要扩大国库集 行货币的操作环境。因此，应进一步完善我 中收付范围。减少收付环节，包括改革现行通过 国货币市场和债券市场机制，建立竞争有序、品 商业银行进行收付的模式，统一由国库直接收 种丰富。统一、安全、高效的货币市场和债券市 付：逐步实现包括预算外资金在内的财政性资 场体系。为国库现金管理提供良好的操作平台。 金纳入国库单一账户收付的目标。建立一整套 （四）加强现金管理，促进财政、货币政 现实可行的规范程序，加强对各项财政收支的 策协调、统一。 有效控制。因此，尽快出台地方国库开展国库现 国库现金管理可以协调财政与货币政 金管理工作的原则性指导意见，并逐步出台相 策关系。提高宏观有效性。一方面，国 应的配套措施，以便地方国库根据实际情 库现金的增加具有回笼基础货币的功能，公开 况积极开展国库现金管理工作。 市场操作需要密切关注国库金额的变动情况， （二）重视基础，完善国库现金流预测分析 通过本外币公开市场的操作对冲国库余额增减 数据库。 对基础货币的影响。保持金融市场适度的流动 加强国库资金预测和分析。着力提高国库 性水平；另一方面，国库现金管理通过商业银行 资金的使用效益。经常了解地方各部门对预算 定期存款、买回国债等公开市场操作，作为基础 收支执行情况和预测分析的想法。以及根据国 货币流入市场，势必增加市场流动性，对我国金 家宏观总体安排，及时向有关部门提供今后国 融市场和货币产生影响。此外，现金管理有 库资金收支趋势以及加强监测、控制和管理的 时候同货币之间会出现冲突。产生矛盾，现 对策建议，达到资金高效管理的目标。组织财 金管理为实现融资成本最小化可能要求降低利 政、金融及专业人员共同研究国库现金预测、预 率，而货币为了宏观经济的客观需要 警分析模型。建立操作性强、准确性和自动化水 要求提高利率。由于现金管理与货币既有 平高的动态分析模型。增强定量分析技术在现 联系，又相互影响，必然要求现金管理同货币政 金流预测中的应用；促进财税库银联系与交流， 策相协调、相配合，以避免宏观经济出现冲 实现最新收支信息的及时传递。建立大额支出 突，确保各项协调执行。因此，实践中 报备制度，合理确定本级财政国库库存资金的 要求相关部门加强沟通配合，坚持在货币 最佳库存规模，改进对国库收、支、存变动情况 目标取得实现的前提下，实现国库资金的增值， 分析，建立和完善国库现金流预测数据库，逐步 从而实现社会福利的最优化。有效的国库现金 提高国库现金流预测能力；加强国库现金流的 管理不仅有助于货币目标的有效实现．而 统计、分析和预测，准确把握国库现金的流向和 且还能通过财政与货币的协调配合。 流量，预测年度、季度甚至每天国库现金运行变 促进国民经济的持续、快速、健康发展。国库现 化情况，以提高国库现金操作和国库融资的准 金管理可以从操作方式、操作规模、操作时机等 确性，从而使国库收支流量更为匹配。 方面进行尝试，建立长期有效的国库现金管理 （三）完善金融市场，为国库现金运作提供 机制。使国库现金管理在经济发展周期中成为 平台。 一个积极的杠杆，并充分发挥促进财政和 从培育市场交易主体、丰富市场交易品种、 货币协调、统一的桥梁与纽带作用。 扩大市场交易规模、规范市场管理等多方面人 手，加快金融市场发展。发达、完善的货币市场、 参考文献 债券市场是国库现金高效运作的支撑，只有在 ［１］吴金友．国库现金管理与货币实施 发达的市场上，国库现金才有投资的机会和余 ［Ｍ］．国库研究，中国财政经济出版社，２０１０ 地。国库现金运作如果依托于银行间债券市场。 ［２ 澳大利亚国库管理简介及可借鉴的经 以债券承销机构作为交易对手，进行债券回购 验ＥＭ］．国库管理制度改革，中国财政经济出版 或回售，不仅可以用于平衡年度内季节性国库 社．２００１ —５３—
